Der Finanzausgleich als Hebel zur Umsetzung von Klima- und Energiezielen

• In föderal organisierten Staaten ist die Umsetzung von Politikzielen in den einzelnen Gebietskörperschaften komplexer, weshalb das Potenzial des Finanzausgleichs als Unterstützung zur Zielerreichung untersucht wird.
• Dafür braucht es hinsichtlich Klima- und Energiezielen die Ökologisierung des Finanzausgleichs, die in zwei zentralen Bereichen umgesetzt werden soll. Diese sind Klimarelevante Aufgabenbereiche (Erneuerbaren Ausbau, öffentlicher Verkehr) und Klima Governance.
• Die wichtigsten Maßnahmen stellen dabei Zweckzuschüsse, die Verbesserung des Berichtswesens, Benchmarking, das Einsetzen von Arbeitsgruppen und die FAG-Vereinbarungen dar.

Die Studie "Der Finanzausgleich als Hebel zur Umsetzung der österreichischen Klimaziele - Handlungsfelder und konzeptionelle Grundlagen" wurde vom WIFO verfasst und von Erneuerbare Energien Österreich in Auftrag gegeben.

Österreich ist in Form eines föderalistischen Systems aufgebaut, die Kompetenzen bei der Umsetzung einzelner Politikmaßnahmen sind also nach Themenbereichen zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Daher braucht es Optionen, um das Erreichen einzelner Politikziele in den Körperschaften gleichmäßig voranzubringen. Betrachtet man das Feld der Klima- und Energiepolitik, so wird ein Großteil der Vorgaben auf supranationaler oder bundesstaatlicher Ebene festgelegt. Die Bundesländer haben dann die Kompetenzen diese umzusetzen, insbesondere betreffend der Emissionen im Nicht-EHS-Bereich. Dabei entstehen oft Probleme aufgrund der Kompetenzaufteilung, die zu einer Verzögerung der Erreichung der Energie- und Klimaziele führen.

Die Studie untersucht daher Möglichkeiten, die Ziele in der gegebenen föderalen Struktur effektiver umsetzen zu können. Ein Vorschlag aus der Wissenschaft ist die Ökologisierung des Finanzausgleichs, da die öffentlichen Finanzen einen wichtigen Hebel der Klimapolitik darstellen. Die aktuelle österreichische Bundesregierung ist die erste, die diese Möglichkeit im Regierungsübereinkommen festgehalten hat, jedoch steht kein konkreteres Vorgehen fest. Seit Dezember 2022 laufen die Verhandlungen zwischen Bund und Ländern zu einer neuen Finanzausgleichsvereinbarung ab 2024, in die Vorschläge für die Ökologisierung des Finanzausgleiches eingebettet werden können.

Grundsätzlich stellt die Verankerung von Klima- und Umweltpolitik eine Herausforderung der Mehrebenen-Governance dar. Denn Mehrebenensysteme haben vor allem bei der Klimapolitik eng verbundene Regelungsspielräume und beeinflussen sich wechselseitig. Um damit umzugehen, gibt es Governance-Instrumente, wie beispielsweise informelle Konsultationsgremien und -ausschüsse, sanktionsbewehrte intergouvernementale Kontrakte, die den Gebietskörperschaften die Ziele vorgeben und klimapolitisch motivierte Anreizmechanismen in die innerstaatlichen Finanzbeziehungen. Zu diesen ist die Ökologisierung des Finanzausgleichs zu zählen.

Das System des Finanzausgleichs regelt die Verteilung der Aufgaben, der Ausgaben und der Einnahmen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Der Finanzausgleich kümmert sich damit um die finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften. Hinsichtlich Klimapolitik liegt die Hauptverantwortlichkeit im konventionellen System des Finanzausgleichs auf Bundesebene. Anhand von Finanzzuweisungen und Zuschüssen an Länder und Gemeinden sollen klimapolitische Vorstellungen auf subnationalen Ebenen gesteuert werden. Um die Zuschüsse nun konkret mit der Performance der einzelnen Ebenen zu verknüpfen, können klimapolitische Performance-Indikatoren eingesetzt werden.

Dazu wird vom WIFO vorgeschlagen, dass die Finanzierung der Umsetzung der Klimaziele auf Länderebene nicht mehr Input-gesteuert (also kostenorientiert), sondern über den Output, also über die Wirkung festgelegt wird. Wichtig dafür ist es, dass die Zielvorgaben vom Bund konkret vorgegeben werden, aber die Möglichkeit zur Anpassung an die subnationalen Einheiten beinhalten. Für die Erreichung der Ziele wird ein Gesamtbudget festgelegt und auf die einzelnen Gebietskörperschaften nach ihrer Performance aufgeteilt. Dies dient zum einen der Information, da dadurch der Performance-Fortschritt bei der Zielerreichung dokumentiert werden kann. Zum anderen hilft sie auch bei der künftigen Planung der Allokation von Mitteln. Des weiteren entsteht die automatische Verankerung zwischen Ergebnis und Mittelzuweisung.

Das österreichische Finanzausgleichssystem basiert auf einzelnen gesetzlichen Grundlagen, wobei die befristeten Finanzausgleichsgesetze (FAG) und die Art. 15a-Vereinbarungen eine zentrale Rolle spielen. Im FAG werden Finanzzuweisungen und Zuschüsse, wie Transferzahlungen des Bundes an subnationale Ebenen festgelegt. Art. 15a-Vereinbarungen werden zwischen Bund und Ländern in einzelnen Aufgabenbereichen geschlossen und können für die Gewährung zusätzlicher Finanzmittel sorgen.

In der Studie werden konkrete Optionen für die Ökologisierung des Finanzausgleichs angeführt, die sich in zwei Bereiche aufteilen lassen. Zum einen der Bereich Klimarelevante Aufgabenbereiche (Erneuerbaren Ausbau, öffentlicher Verkehr) und zum anderen der Bereich Klima-Governance. Zu ersteren gehören grundsätzlich FAG-Zweckzuschüsse und Art. 15a-Vereinbarung-Zweckzuschüsse, die beide in Form einer wirkungsorientierten Vergabe eingesetzt werden können oder auch nicht. Im Bereich der Klima-Governance gibt es ein breites Angebot an Optionen. Dazu gehören die Verbesserung des Berichtswesens, Benchmarking, Arbeitsgruppen und FAG-Vereinbarungen. Zentral hierbei ist, dass all diese Maßnahmen anhand einzelner Faktoren unterschieden werden können.

Diese Faktoren sind folgende:

• Verwendung bestehender Instrumente vs. Ausbau der Klima-Governance
• Kurzfristige vs. Mittelfristige Umsetzung
• Abhängig vs. Unabhängig vom Finanzausgleichsverhandlungen und -laufzeit

Um die Optionen effektiv umsetzen zu können, wird in der Studie ein Zeitplan vorgelegt, der festhält, wann welche Maßnahmen eingesetzt werden könnten. Dieser Zeitplan ist in der untenstehenden Abbildung zusammengefasst.

Der Finanzausgleich stellt grundsätzlich ein vorstellbares Mittel für die bessere Umsetzung von Klima- und Energiezielen dar, es müssen dafür aber gewissen Voraussetzungen erfüllt werden. So wird ein sofortiger Beginn mit den ersten kurzfristigen Maßnahmen geraten, wie beispielsweise die FAG-Zweckzuschüsse. Mittel- und längerfristige Maßnahmen müssen in die Vorbereitung gehen. Ein entscheidender Faktor für die Wirksamkeit dieser Schritte ist die gesetzliche Grundlage. Diese soll eine verbindliche Zielaufteilung zwischen Bund und Ländern regeln und Reportingverpflichtungen sowie Sanktionsmechanismen enthalten.