Gastbeitrag: Budgetäre Kosten und Risiken durch klimapolitisches Nichthandeln und Klimarisiken

Die Klimakrise stellt einen Risikofaktor für die Stabilität von Volkswirtschaften dar und löst über mannigfaltige makroökonomische Transmissionsmechanismen eine Reihe von budgetären Risiken aus. Entsprechend müssen sich Finanzministerien mit den wirtschaftlichen Folgen des Klimawandels, insbesondere auch seinen budgetären Risiken, auseinandersetzen. Voraussetzung dafür ist die Kenntnis der wesentlichen Risikofaktoren und Transmissionsmechanismen in einer Ökonomie. Zwei Risikogruppen werden unterschieden: physische Risiken und transitorische Risiken. Zu den physischen Risiken zählen Schäden durch häufigere und intensivere Extremwetterereignisse, Schäden an der Infrastruktur oder Unterbrechungen von Lieferketten. Unter transitorischen Risiken versteht man Änderungen in den Rahmenbedingungen durch regulatorische Eingriffe (z.B. Bepreisung fossiler Emissionen), strukturelle Veränderungen und neue technologische Optionen (z.B. veränderte relative Preise, Elektrizität aus erneuerbaren Quellen) oder veränderte Konsumpräferenzen. Die genannten Risiken können sektorspezifische Auswirkungen zur Folge haben (Lieferkettenunterbrechung im Unternehmenssektor, Vermögensverluste bei Haushalten durch Schäden aufgrund von extremen Wetterereignissen) oder die Volkswirtschaft als Ganzes betreffen (Angebotsschocks, technologische Änderungen).

Für die öffentlichen Budgets sind Klimawandelauswirkungen mit bereits anfallenden oder zukünftigen Kosten verbunden, die sich über Rückkoppelungsmechanismen im ökonomischen System verstärken. So kommt es zu Rückgängen von Steuereinnahmen, wenn sich Klimawirkungen in einem geringeren Haushaltseinkommen oder geringeren Gewinnen im Unternehmenssektor niederschlagen. Kosten für den öffentlichen Sektor entstehen schon jetzt durch Instandsetzungskosten von Infrastrukturschäden infolge von extremen Wetterereignissen. Verändert der Klimawandel die Produktionsbedingungen von Unternehmen, die ganz oder teilweise im Eigentum des Staates stehen, wie z.B. das Wasserdargebot für die Elektrizitätserzeugung aus Wasserkraft, kann sich dies in geringeren Staatseinnahmen durch verminderte Dividenden niederschlagen. Auch Klimawandelanpassungsmaßnahmen wie Hochwasserschutz sind mit öffentlichen Ausgaben verbunden. Reagiert der Kapitalmarkt auf veränderte (makroökonomische und budgetäre) Rahmenbedingungen, können darüber hinaus höhere Finanzierungskosten für den Staat die Folge sein. Das Zusammentreffen von gleichzeitig in mehreren Sektoren wirksamen Klimarisiken sowie damit verbundene Rückkoppelungseffekte können zu einem systemischen Risiko werden und makroökonomische Entwicklungschancen und Stabilität entsprechend verringern.

Abhängig vom Voranschreiten des Klimawandels und dem Eintreten bestimmter Klimaereignisse in der Zukunft entstehen weitere budgetäre Kosten, sogenannte Eventualverbindlichkeiten. Je häufiger sich Eventualverbindlichkeiten infolge von Klimaereignissen materialisieren, desto drastischer sind die Auswirkungen auf die Budgetgestaltung, zumal der finanzielle Spielraum zusätzlich durch geringere Steuereinnahmen eingeschränkt sein kann. Die Materialisierung von Klimarisiken und die daraus erwachsenden Konsequenzen für öffentliche Budgets hängen unmittelbar mit einer aktiven Klimapolitik zusammen. Je weniger umfangreich (globale) Minderungs- und Anpassungsaktivitäten sowie eine vorausschauende Steuerung der Transformation ausfallen, desto höher werden die budgetären Kosten der Klimaveränderung sein.

Die Kosten des klimapolitischen Nichthandelns bzw. klimabedingte Budgetrisiken und ihr möglicher Niederschlag in den öffentlichen Haushalten umfassen direkte und indirekte Kosten bzw. Budgetrisiken. In einem Föderalstaat wie Österreich können solche direkten und indirekten Kosten bzw. Budgetrisiken mehrere föderale Ebenen (Bund einschließlich der Sozialversicherungen, Länder und Gemeinden) betreffen.

Direkte Kosten:

Mögliche direkte Kosten klimapolitischer Untätigkeit bzw. klimabedingte Budgetrisiken für die öffentlichen Haushalte setzen sich aus verschiedenen Komponenten zusammen. Sie umfassen zunächst öffentliche Ausgaben für Maßnahmen der Klimawandelanpassung. Auch entstehen budgetäre Kosten und Risiken durch die Beseitigung von Schäden durch extreme Wetterereignisse und die globale Erwärmung bzw. Kompensationszahlungen an private Haushalte und Unternehmen für solche nicht versicherten Schäden, die auf allen föderalen Ebenen anfallen können. Auch zusätzliche Gesundheitsausgaben resultieren aus Klimawandelfolgen; sie erhöhen die Ausgaben der Krankenversicherung sowie der Länder, die für die Spitalsfinanzierung zuständig sind. Quantitativ oder qualitativ unzureichende Klimawandelanpassungsmaßnahmen erhöhen die budgetären Kosten bzw. Budgetrisiken durch klimabedingte Schäden. Sollte Österreich die internationalen bzw. europäischen Klimaziele verfehlen, wären darüber hinaus Zertifikatskäufe erforderlich, die nach geltender Regelung im Finanzausgleich zu 80% vom Bund und zu 20% von den Ländern zu finanzieren wären. Hinzu kommen die Beiträge Österreichs zur internationalen Klimafinanzierung, die aus dem Bundesbudget entrichtet werden. Auch könnte klimawandelbedingte Zuwanderung nach Österreich die öffentlichen Haushalte auf allen gebietskörperschaftlichen Ebenen zusätzlich belasten. Nicht zuletzt werden die öffentlichen Haushalte durch Subventionen mit klimakontraproduktiver Wirkung in Form von entsprechenden Ausgaben oder - im Falle klimakontraproduktiver Steuerausnahmen – von entgangenen Steuereinnahmen belastet.

Indirekte Kosten:

Mögliche indirekte Kosten des Nichthandelns für die öffentlichen Haushalte können ebenso aus mehreren Quellen stammen. Eine erste Kategorie sind mögliche negative Auswirkungen von Klimarisiken auf die Finanzierungskosten der öffentlichen Hand. Konkret könnte sich das in einer Verschlechterung des Ratings für Österreich (sowohl für den Bund als auch für die Bundesländer) niederschlagen. Zweitens wirkt sich ein durch den Klimawandel verursachtes geringeres BIP-Wachstum negativ auf die öffentlichen Haushalte aus. Solche Wachstumseinbußen betreffen die öffentlichen Finanzen in Form von entgangenen Steuer- und Abgabeneinnahmen, die sämtliche föderalen Ebenen betreffen, bzw. zusätzlichen Ausgaben (z. B. für Arbeitslosenzahlungen, die das Bundesbudget belasten). Der Klimawandel kann schließlich auch zu einer Entwertung staatlichen Vermögens (z. B. Infrastruktur) führen, was sämtliche Gebietskörperschaften betreffen kann.

Insgesamt illustriert die Auswertung bestehender Analysen, dass die öffentlichen Haushalte bereits jetzt erheblich durch Klimawandelfolgen bzw. eine unzureichende Klimapolitik belastet werden und auch künftige Budgetrisiken ein beträchtliches Ausmaß erreichen dürften. So wird die öffentliche Hand bereits jetzt durch Klimawandelanpassungsmaßnahmen, dauerhafte klimakontraproduktive Subventionen und Beiträge zur internationalen Klimafinanzierung im Ausmaß von 5,4 bis 7 Mrd. € pro Jahr belastet. Hinzu kommen Ausgaben für klimabedingte Schäden, die aber kaum zu quantifizieren sind.

Künftige klimabedingte Budgetrisiken können allein durch künftige Anpassungsmaßnahmen und Beiträge zur internationalen Klimafinanzierung bis 2030 jährliche Ausgaben von 2,1 Mrd. € verursachen. Hinzu kommen mögliche Ausgaben für Zertifikatekauf im Zeitraum 2021 bis 2030 von kumuliert 4,7 Mrd. € sowie eine anhaltend hohe künftige Budgetbelastung, wenn der Abbau der dauerhaften klimakontraproduktiven Subventionen, die derzeit einen Umfang von 4,1 bis 5,7 Mrd. € pro Jahr erreichen, nicht gelingt.

Um die Klimarisiken in den budgetären Planungen sowie Prognosen angemessen berücksichtigen zu können, sind allgemein anerkannte Methoden und Konzepte erforderlich. Um den Unsicherheiten hinsichtlich künftiger Emissionsentwicklungen, Reaktionen im Klimasystem sowie Klimapolitikmaßnahmen Rechnung tragen zu können, ist insbesondere die Anwendung von Szenariotechniken, die von unterschiedlichen Annahmen ausgehen, vonnöten. Die Einbeziehung von Klimarisiken in Budgetplanungen und Prognosen sollte für wichtige Budgetpositionen explizit ausgewiesen werden. Dies betrifft insbesondere die Prognosen für Zinsausgaben oder Mehrausgaben und Mindereinnahmen aufgrund von klimawandelinduzierten BIP- bzw. Produktivitätsverlusten, tiefgreifendem Strukturwandel im Wirtschaftssystem oder klimawandelbedingten Schäden (z. B. höhere Gesundheitsausgaben oder Ausgaben für die Wiederherstellung von Infrastruktur und Ausgleichszahlungen nach Extremwetterereignissen). Auch in Schuldentragfähigkeitsanalysen, die aktuell ausschließlich auf Demografie-bezogene Einflüsse fokussieren, sind budgetäre Klimarisiken künftig zu berücksichtigen. Zudem sollte die transparente und umfassende Darstellung bereits bestehender Kosten des Nichthandelns in der Klimapolitik weiter ausgebaut werden. Erforderlich ist darüber hinaus das Schließen von Datenlücken. Vor allem für die subnationalen Ebenen sind viele relevante Ist-Budgetdaten (etwa zu den klimakontraproduktiven Subventionen oder zu Ausgaben für Klimawandelanpassungsmaßnahmen) nicht oder nicht umfassend vorhanden. Zudem ist eine regelmäßige Berichterstattung über bereits heute anfallende Kosten des Nichthandelns für sämtliche gebietskörperschaftlichen Ebenen zu etablieren.

Neben einer Intensivierung der Kooperation zwischen Ministerien und Gebietskörperschaften zur Verbesserung der Integration von klimabedingten Kosten und Budgetrisiken in Budgetdokumenten und Budgetplanung sind Schritte zur Kostenreduktion erforderlich. Einige der bestehenden Kostenpositionen bzw. Budgetrisiken können durch klimapolitisches Handeln in Österreich reduziert oder beseitigt werden. Dies betrifft insbesondere die klimakontraproduktiven Subventionen, die zum großen Teil unmittelbar von der österreichischen Politik beeinflusst werden können. Auch das Risiko hoher Ausgaben für Zertifikatekäufe sowie steigender Finanzierungskosten für die Staatsschuld ist Resultat österreichischer Politikentscheidungen.